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取消农业税对乡镇政府不同行为的影响:一个多任务委托代理分析框架.pdf

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取消农业税对乡镇政府不同行为的影响: 一个多任务委托代理分析框架 内容摘要:研究中国财政体制变化对地方政府行为的影响一直是经济研究的热点,但是 现有的研究在两个方面依然比较薄弱:一是对中国乡镇一级政府行为的分析较少;二是忽视 了地方政府的不同性质行为之间的冲突及其结果。与已有文献不同,本文在一个多任务委托 代理分析框架中研究取消农业税对具有多维行动的乡镇政府行为的影响。本文认为,当乡镇 政府在获取财政收入方面的各种努力是相互替代的时,为了减少或杜绝寻租行为,应该取消 乡镇政府的直接收费权力,同时按照一个固定比例提供转移支付。类似地,为了确保基本的 乡镇公共产品的提供,应当对显性支出行为进行低能激励,或者提高对隐性支出行为的激励 强度。本文也为分析地方政府行为提供了一个统一的分析框架。 关键词:农业税 地方政府 多任务委托代理 JEL :D820 H730 O230 一、导论 自从2004 年3 月5 日中央宣布在5 年内取消农业税的政策以来,截至2005 年3 月 1 日,中国大陆31 个省、直辖市和自治区中已有26 个决定继续或从今年起免征农业税。这意 味着今年大约有7.3 亿农民将不再上缴农业税。① 取消农业税有利于减轻农民负担,提高农 民购买力,缓解农村社会矛盾以及降低征税成本,等等。然而取消农业税所带来的各种问题 也应该引起注意。例如,在那些以农业为主的地区,当乡村财政入不敷出、负债累累时,乡 镇政府是否会变相利用其他收费方式来弥补收入缺口从而加重农民负担?如何减少乡镇政 府的寻租行为?如何确保乡镇政府提供足够的公共产品? 本文将集中分析取消农业税对乡镇政府行为的影响。研究中国地方政府的行为,尤其是 研究制度变迁过程中财政体制变化对地方政府行为的影响,一直是经济理论界的热点。钱颖 一和温加斯特等(Montinola ,Qian and Weingast,1995;Qian and Weingast,1996;Jin, Qian and Weingast,2004 )从理论和实证角度论证了,以中国式财政联邦主义为特点的地方分权 为中国市场化、民营化的成功转型提供了政治和经济基础。杨瑞龙等(1998,2000 )指出了 实行“放权让利”和“分灶吃饭”的财政体制改革后,地方政府在“中间扩散型制度变迁” 中所起的决定性作用。张维迎、粟树和(1998)认为中国的民营化进程是地区间竞争的结果, 而地区间竞争则是地方分权(如财政包干制)的产物。诸多学者从实证的角度分析了财政分 权与经济增长的关系,如Tong (1989),Zhang 和Zou (1998),林毅夫和刘志强(2001 )。 最近,周黎安(2004 )从另一个视角认为地方政府官员之间的政治竞争是一种“零和博弈”, 因此财政分权在促进地方经济发展的同时,会带来地方保护主义和重复建设问题。 但是,现有研究在两个方面依然比较薄弱:一是对于中国乡镇一级政府行为的分析较少, 绝大多数文献都停留在以“财政包干”和“分税制”为主要内容的财政体制变迁对省市级别 ① 雍西武:“以取消农业税为契机规划农村新发展”,《解放日报》3 月1 日。 0 地方政府行为的影响。由于许多乡镇政府的财源主要是农业税和收费,因此其行为显然会不 同于以工商业税收为主要收入的省市一级政府的行为。二是忽视了地方政府在多种不同性质 行为之间的冲突及其结果。周业安(2001 )、谭秋成(2002 )、吴理财(2003 )讨论了“费改 税”对乡镇政府财政行为的影响,但是没有具体分析当政府的各项努力成本存在冲突时的行 为及其结果。Kwong 和Lee (2000 )在一个委托代理框架中分析了分税制下乡镇政府发展乡 镇企业的激励问题,但是没有分析乡镇政府的多种行为。本文在一个多任务委托代理分析框 架中,研究取消农业税对乡镇政府的收入行为、寻租行为以及提供公共物品的行为等的影响。 这是本文的第一个贡献。 本文分别从财政收入和财政支出的角度将乡镇政府的行为分为几类:合法增加税费的行 为、非法收费的行为和争取转移支付的行为;显性支出行为和隐性支出行为。根据多任务委 托代理模型的一般结论,代理人的性质不同的多种行为会给监督和激励带来困难,因此针对 代理人的激励应该综合考虑不同行为的相互影响。本文认为,取消农业税导致乡镇财政缺口 扩大,赤字恶化,从而加大了对合法行为的监督难度。当乡镇政府的各种财政收入行为在努 力成本上是相互替代的时,为了减少或杜绝乡镇政府的寻租行为,应该取消其直接收费权力, 同时将转移支付的拨付制度化。在有限的财力下,当乡镇政府的显性财政支出行为与隐性财 政支出行为是相互替代的时,为了确保基本的乡镇公共产品的提供,应当对显性支出行为进 行低能激励(low-powered incentives ),避免“唯GDP 论”,或者提高对隐性支出行为的激 励强度,或者由上级政府提供更多的隐性支出。对于以农业收入为主并且仍然大面积负债的 地区来说,在完全取消农业税之前有更多的过渡性、准备性工作要做,比如平衡财政收支、 精简政府机构、清理各种乱收费以及加强乡镇民主建设等。进一步,我们发现学者们已有的 研究也可以在一个多任务委托代理分析框架中得到解释,从而本文有可能为解释中国地方政 府行为提供一个统一的分析框架。这是本文的第二个贡献。 本文结构安排如下:第二部分通过一个多任务委托代理模型分析不同性质的财政收入和 支出行为的最佳激励契约,进而将模型推广到多委托人-多代理人的情形,并提出若干命题。 第三部分是对本文分析框架的拓展性解释,从而为解释中国地方政府行为提供一个统一的分 析框架;第四部分是模型的政策含义。 二、模型 1、一般模型 Hart 和Holmstrom (1987)刻画了经典的委托代理模型,这类模型的基本特征是一个委 托人和只从事一项工作的一个代理人。Bernheim 和 Whinston (1986)将经典委托代理模型 扩展到多个委托人的公共代理(common agency )情形,Holmstrom 和Milgrom (1991)分 析了一个代理人从事多种任务的情形。Laffont 和Martimort (2002 )在一个离散模型分析框 架中得出了与 Holmstrom -Milgrom 连续模型相似的结论。本文的模型以 Holmstrom - Milgrom 模型为基础,并综合了Dixit (1996)模型的一些性质。 ① 在模型中,委托人是上级政府,代理人是乡镇政府,委托人和代理人都是一个整体。 代 理人以成本C C(a) 做出一次性选择的努力向量a (a a ) ,并实现总期望收益B (a) 。 1 n a 表示代理人花在不同任务上的努力,C 是严格凸函数,B 是严格凹函数。假设代理人的 i ① 就本文讨论的问题而言,乡镇政府的财政收入和支出

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